Jak walczyć z niekorzystną decyzją PFR o rozliczeniu subwencji przyznanej w ramach tarczy finansowej?

Co zrobić w sytuacji, gdy rozliczając subwencję otrzymaną od PFR w ramach tarczy finansowej dealer otrzyma decyzję, która okaże się dla niego niekorzystna? I czy ma on szansę, by z pomocą istniejących środków prawnych doprowadzić do jej zmiany?

Pandemia trwa w Polsce – i na całym świecie – już blisko dwa lata. Kiedy wiosną 2020 r. dopiero nabierała rozpędu, nie wiadomo było, z jakim rodzajem kryzysu przyjdzie nam się zmierzyć. A przede wszystkim, ile potencjalny kryzys będzie trwał. Firmy chętnie korzystały wówczas z oferowanego przez państwo dofinansowania dystrybuowanego przez Polski Fundusz Rozwoju (PFR) – na podstawie umów zawieranych z przedsiębiorcami. Po 12 miesiącach trzeba było się z niego rozliczyć, składając stosowne oświadczenie o stopniu spełnienia przyjętych na siebie zobowiązań wynikających z zawartej umowy za pośrednictwem tego samego banku, który pośredniczył w wypłacie subwencji PFR. Sam formularz nie był nadmiernie skomplikowany, ale w procesie rozliczenia subwencji czasami nie udawało się wyjaśnić przedsiębiorcy wszystkich rozbieżności pomiędzy punktem widzenia PFR a swoim stanowiskiem.

Jeśli odpowiadająca na oświadczenie przedsiębiorcy pierwotna decyzja PFR była niezgodna z jego oczekiwaniami, to nie był jeszcze koniec świata. Przedsiębiorca miał bowiem dodatkowo 10 dni roboczych na skorzystanie z postępowania wyjaśniającego, w którym miał szansę wypunktować wszystkie zidentyfikowane przez siebie nieprawidłowości w wyliczeniach PFR i wskazać dowody na prawidłowość swoich twierdzeń. Gorzej było w sytuacji, gdy wydawana na koniec tej procedury kolejna decyzja Polskiego Funduszu Rozwoju (na jej wydanie ma on aż 6 miesięcy, przy czym w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin ten może być wydłużony) nadal była dla niego niekorzystna, tj. nie uwzględniała podanych danych w całości lub w części. Z niekorzystnej decyzji zazwyczaj wynikała dla firmy konieczność zwrotu całości lub części otrzymanej subwencji, na co nie zawsze była ona przygotowana. 

Otrzymując kolejną niekorzystną decyzję przedsiębiorcy, przekonani o swojej racji zastanawiali się, czy istnieje jeszcze jakiś sposób, by podważyć jej ustalenia. Niektórzy skarżyli niekorzystną decyzję PFR do wojewódzkich sądów administracyjnych, traktując rozstrzygnięcie PFR jako jeden z rodzajów decyzji administracyjnej. Ta droga wydaje się jednak skazana na niepowodzenie. Została bowiem już przetestowana przy okazji podważania decyzji PFR o przyznawaniu subwencji w 2020 r. Jedno z postępowań sądowoadministracyjnych wszczętych w takiej właśnie sprawie zakończyło się niedawno wydanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA 5 października 2021 r. wydał postanowienie w sprawie o sygn. akt I GSK 1154/21, w którym oddalił skargę kasacyjną Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, uznając, że rozstrzygnięcia PFR w ogóle nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został upoważniony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również wydawania decyzji administracyjnych. Według NSA PFR nie posiada zatem kompetencji w tym zakresie, a w konsekwencji nie jest również organem administracyjnym w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego.

W niektórych przypadkach PFR nie brał pod uwagę pierwotnego stanu faktycznego i zmuszał dealerów do bazowania na nowych – często mniej korzystnych – danych, np. w zakresie ustalania liczby pracowników czy kalkulacji wysokości obrotów lub ich spadku.
Małgorzata Sobońska-Szylińska

Powyższe nie zmienia jednak faktu, że w praktyce mogą zdarzać się sytuacje, w których PFR popełnia błędy, które dałyby się zidentyfikować np. w toku postępowania dowodowego. Błędy te są zazwyczaj wynikiem niewłaściwego zastosowania przepisów prawa lub oceny stanu faktycznego. W konsekwencji tych naruszeń, nieprawidłowości skutkujące błędnym wyliczeniem przez PFR kwoty subwencji niepodlegającej zwrotowi, mogą przybrać formę błędu, który może prowadzić do zawyżenia kwoty subwencji podlegającej zwrotowi.

Czy jest zatem droga, którą może pójść dealer, któremu zależy na usunięciu wad decyzji i ustaleniu prawidłowej kwoty subwencji podlegającej zwrotowi?

Jedyną drogą prawną wartą rozważenia wydaje się złożenie pozwu cywilnego o zapłatę. Podstawami prawnymi, na których powinien opierać się taki pozew przeciwko PFR są: art. 417 § 1 kc, art. 11 ust. 2 oraz art. 21a ust. 1 ustawy o systemie instytucji rozwoju.

Na taką możliwość wskazuje zarówno sam PFR, odpowiadając na skargi przedsiębiorców składane do sądów administracyjnych, jak i wskazał na nią NSA w cyt. wyroku z 5 października 2021 r. W uzasadnieniu wyroku czytamy bowiem m.in., że: „z przedstawionych (…) regulacji wynika w sposób niebudzący wątpliwości, ze realizacja zadań publicznych następuje w tym przypadku w sferze stosunków cywilnoprawnych, bez wyposażenia PFR w jakiekolwiek kompetencje do działania władczego. Zastrzec jednak należy, że strony umowy nie korzystają tu w pełni z zasady swobody kontraktowej, gdyż ostatecznie postanowienia umowy zdeterminowane są przede wszystkim postanowieniami regulaminu”.

Dodatkowo, składając pozew przeciwko PFR, przedsiębiorcy mogą powoływać się także na naruszenia podczas procesu reklamacji. W niektórych przypadkach pozytywne rozpatrzenie reklamacji przez PFR było bezcelowe, bo nie brano pod uwagę pierwotnego stanu faktycznego i zmuszano dealerów do bazowania na nowych – często mniej korzystnych – danych, np. w zakresie ustalania liczby pracowników, traktowania pracowników młodocianych jako pracowników czy kalkulacji wysokości obrotów lub ich spadku.

W świetle powyższego, a w szczególności w świetle stanowiska NSA zawartego w jego niedawnym postanowieniu z 5 października 2021 r., wydaje się, że jedyną prawną drogą dającą szansę na wzruszenie niekorzystnej decyzji PFR jest podjęcie przez przedsiębiorcę działań na drodze postępowania cywilnego. 

Autor: Małgorzata Sobońska-Szylińska

Adwokat i komplementariusz zarządzający w Gekko Taxens M. Sobońska-Szylińska i Wspólnicy, Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych sp. k. Specjalizuje się w obsłudze sporów podatkowych i sądowych, jest jednym z najbardziej cenionych na rynku polskim adwokatów zajmujących się postępowaniami karnymi skarbowymi. Doradza klientom z zakresu prawa administracyjnego, w szczególności w związku z ochroną środowiska, w tym w odniesieniu do ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Doradzała w tym zakresie największym firmom motoryzacyjnym w Polsce.